前言
伴随着股票发行注册制改革的稳步推进，我国证券市场的监管强度正日渐提升，可以想见的是，在不久的将来，因证券市场侵权行为而引发的民事纠纷会出现井喷式的增长。对于证券市场侵权纠纷中最为典型的证券虚假陈述责任纠纷，最高人民法院曾于2003年《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》第六条中设置了行政处罚/刑事制裁先行的起诉前置程序，然而随着立案登记制的推广以及2015年《关于当前商事审证券虚假陈述责任纠纷中的起诉前置程序制度，对该制度的发展经过进行简要梳理，并结合实证案例研判与该制度存废相关的最新实务动向。
一
起诉前置程序的制度内容及起源
（一）起诉前置程序的具体内容
证券虚假陈述责任纠纷起诉前置程序制度肇始于2002年1月最高人民法院发布生效的《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》，该通知第二条载明：“人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件，其虚假陈述行为，须经中国证券监督管理委员会及其派出机构调查并作出生效处罚决定。当事人依据查处结果作为提起民事诉讼事实依据的，人民法院方予依法受理。”
最高人民法院随后于2003年公布《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》，其第六条第一款规定：“投资人以自己受到虚假陈述侵害为由，依据有关机关的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书，对虚假陈述行为人提起的民事赔偿诉讼，符合民事诉讼法第一百零八条规定的，人民法院应当受理。”
由上述两宗条文可知，当事人以受到虚假陈述侵害为由提起民事诉讼之前，虚假陈述行为人应当已经受到行政机关调查并作出生效处罚决定，或被人民法院生效裁判文书判决承担刑事责任。且从文义上看，即使证券交易所就相关虚假陈述行为作出了纪律处分或行政机关调查并作出非行政处罚性监管措施（如进行监管谈话、出具警示函等）的，当事人亦无法以之提起证券虚假陈述民事诉讼。上述“先行政处罚/刑事制裁，后承担民事责任”的制度设计也就是证券虚假陈述责任纠纷中的起诉前置程序的基本内容。
（二）设立起诉前置程序的诉讼法考量
证券虚假陈述责任纠纷起诉前置程序制度设立于民事诉讼立案审查的制度背景以及人民法院对于证券市场侵权案件审理经验不足的时代背景之下。最高人民法院法官贾玮曾于《法律适用》期刊上发布了《<关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知>的内容和理解》一文，其中阐明：“之所以如此规定（设立起诉前置程序），是考虑到现阶段我国证券市场虚假陈述等侵权行为时有发生，目前如果没有民事诉讼前置程序屏障，案件数量可能很大，设置该程序，在目前法律框架下是非常必要的。更主要的是，我国《民事诉讼法》规定原告人提起诉讼的条件之一就是必须有具体的诉讼请求和事实理由。以证券监管机构作出生效处罚决定为受理虚假陈述民事赔偿案件的前提，可以解决原告在起诉阶段难以取得相应证据的困难。”[1]最高人民法院时任副院长李国光法官于《在人民法院受理证券市场有关民事侵权纠纷案件新闻发布会上的讲话》中也作出了相同的表述。
将上述观点归总可知，最高人民法院为证券虚假陈述责任纠纷设置起诉前置程序的原因一为防止案件数量过大、当事人滥用诉权；二为帮助原告进行举证。由此可见，最高人民法院进行制度设计的最初目的，是从诉讼法的角度出发进行考量的。
（三）设立起诉前置程序的实体法考量
随着《关于审理证券市场虚假陈述案件司法解释的理解与适用》一书的出版，最高人民法院从虚假陈述的实体构成要件角度也为起诉前置程序的设置提供了依据。具体而言，该书指出：“没有相应前置程序，即便虚假陈述发生，只能根据目前判断标准而认定该行为不具有重大性，人民法院不予受理。如果投资人认为虚假陈述行为确实构成重大标准，投资人可以主动申请主管机关查处。”[2]
无独有偶，在2019年底出版的《<全国法院民商事审判工作会议纪要>理解与适用》一书中，最高人民法院在对《九民纪要》第85条 “重大性要件的认定”进行条文解释时亦表明：“对于虚假陈述行为设定重大性标准的方式在于设置起诉前置程序”。[3]
上述两宗条文均将起诉前置程序视为虚假陈述行为重大性要件的审查标准，如虚假陈述行为未经相应前置程序，则其就不具有重大性，就不构成具有可赔偿性的、对投资者进行投资决策具有重要影响的虚假陈述行为。当然，如我们细究起诉前置程序与重大性要件的关联关系亦可推断，最高人民法院进行制度设计的真实用意应当是在于将证券虚假陈述重大性要件的审查前置，即将该问题交由行政机关予以解决，而规避由人民法院对重大性要件进行审查的难题。在行政监管的情境下，行政机关通常需以信息披露相关法规中关于“重大事件”、“重大信息”的界定为参照，结合“股价敏感性”的客观标准及“影响投资者决策”的主观标准，对虚假陈述行为的重大性进行综合认定。[4]最高人民法院限制人民法院对重大性要件进行裁量，无疑能够有效地避免行政机关与人民法院针对同一问题形成意见冲突，能够最大限度地保持证监会作为专门监管机关的专业性及权威性，同时也可以减轻人民法院审理相关案件时的审判压力。
二
起诉前置程序的存废动向
（一）《关于当前商事审判工作中的若干具体问题》对证券虚假陈述责任纠纷中起诉前置程序的影响
基于前文所述，证券虚假陈述起诉前置程序的制度设计有其特有的时代背景。最高人民法院在制度设立之初所给予的制度定位也是“临时性措施”，且最高院认为：“随着我国证券市场的日益发展和成熟，随着人民法院逐渐积累了审理这类案件的经验，前置程序将会取消，人民法院在审理虚假陈述民事赔偿纠纷的过程中，必须对相关信息的重大性作出判断。因此，有必要对信息的重大性问题作一探讨。”[5]
在上述基调之下，2015年第八次全国法院民事商事审判工作会议上，最高人民法院民二庭庭长杨临萍的《关于当前商事审判工作中的若干具体问题》中提到：“根据立案登记司法解释规定，因虚假陈述、内幕交易和市场操纵行为引发的民事赔偿案件，立案受理时不再以监管部门的行政处罚和生效的刑事判决认定为前置条件。”[6]由该表述可见，最高人民法院似已完全取消了起诉前置程序的相关规定。
然而，从国家法律法规数据库检索可知，该文件从规范性质上并不属于司法解释，其对法官的裁判行为并不具有约束力。而《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》未被废止，故从规范效力的角度看，起诉前置程序依然存在于虚假陈述民事赔偿纠纷之中。
各级人民法院对《关于当前商事审判工作中的若干具体问题》关于取消虚假陈述起诉前置程序的反应也并不一致，举例而言，安徽省高级人民法院于（2016）皖民终412号民事裁定书中认为起诉前置程序已经废除，具体如下：
“本院认为……2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第一条规定，人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉，实行立案登记制。同时，该规定第二十条明确，以前有关立案的规定与本规定不一致的，按照本规定执行。据此，原审法院依照最高人民法院此前发布的《通知》（笔者注：即《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》）第二条及《虚假陈述民事赔偿规定》第六条，以不具备受理前置条件为由裁定驳回L的起诉，适用法律不当。本案中，L以H公司披露的财务报表及D事务所出具的相关审计报告存在虚假记载为由，诉请D事务所和H公司共同赔偿其证券投资损失。根据L的诉请，其与本案有直接利害关系，亦有明确的被告和具体的诉讼请求、理由，且属于人民法院受理民事诉讼的范围，符合民事诉讼法规定的起诉和受理条件。至于L请求确认D事务所出具的相关审计报告为不实报告能否作为诉讼请求提出及是否成立，并非程序意义上的诉权问题，并不影响原审法院依法受理本案。”
而相反的观点则可见于北京市高级人民法院（2017）京民终544号民事裁定书中，该裁判文书指出：
“相关司法解释明确规定，当事人提起证券虚假陈述责任纠纷诉讼的，应当依据“有关机关的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书”以证明证券虚假陈述事实的存在，并以此情况作为法院受理相关案件的前提条件。且该司法解释现依然有效，故本院在审查Z起诉是否符合受理标准时仍应依据该司法解释确定的受理条件予以认定。Z起诉并未依据“有关机关的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书”,Z所提诉讼不符合法律规定的受理条件，原审法院依法裁定对其起诉不予受理，符合相关法律规定，本院对于原审法院裁定予以维持。”
上海市高级人民法院于（2019）沪民终223号民事裁定书、大连市中级人民法院于（2019）辽02民初1933号民事裁定书中也均发表了与北京市高级人民法院相同的裁判观点。
赔偿诉讼时，应当提交有关机关的行政处罚决定或人民法院的刑事裁判文书，证明证券虚假陈述事实的存在，此为人民法院受理的前提条件。T在起诉时提交的深圳证券交易所《关于对Y集团给予通报批评处分的决定》及宁夏证监局《关于对Y集团采取出具警示函措施的决定》，均不属于行政处罚决定，故其对Y集团的起诉不符合《证券市场虚假陈述民事赔偿若干规定》第六条规定的法定受理条件。因此，一、二审法院裁定不予受理于法有据，并无不当。”
需注意的是，最高院该再审裁定所针对之一、二审审理程序发生于《关于当前商事审判工作中的若干具体问题》出台之后，且原告亦在庭审中明确提出该文件中已废除起诉前置程序的相关观点；上述其他案件的一审程序也均发生于其后。
故由上述裁判观点可见，起诉前置程序迄今仍然是人民法院审理证券虚假陈述责任纠纷时所采用的受理条件之一，《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》的相关规定并没有被《关于当前商事审判工作中的若干具体问题》以及关于立案登记制的相关司法解释所废止、取代。
（二）债券虚假陈述责任纠纷中起诉前置程序的存废动向
最高人民法院在债券虚假陈述责任纠纷案件中对于起诉前置程序的司法态度与前段所述之情形略有不同。
监管机关的意见。该纪要提出：“债券持有人、债券投资者以自己受到欺诈发行、虚假陈述侵害为由，对欺诈发行、虚假陈述行为人提起的民事赔偿诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条规定的，人民法院应当予以受理。欺诈发行、虚假陈述行为人以债券持有人、债券投资者主张的欺诈发行、虚假陈述行为未经有关机关行政处罚或者生效刑事裁判文书认定为由请求不予受理或者驳回起诉的，人民法院不予支持。”从表述来看，在债券虚假陈述领域已经完全取消了起诉前置程序。
文发出之日，仍处于二审程序之中，尚未生效。
（三）证券虚假陈述责任纠纷代表人诉讼中的起诉前置程序的存废动向
《最高人民法院关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》，该规定第五条载明：
“符合以下条件的，人民法院应当适用普通代表人诉讼程序进行审理：……（三）原告提交有关行政处罚决定、刑事裁判文书、被告自认材料、证券交易所和国务院批准的其他全国性证券交易场所等给予的纪律处分或者采取的自律管理措施等证明证券侵权事实的初步证据。
由上述规定可见，在代表人诉讼的情境下，原告起诉时应提交材料的范围由行政处罚决定、刑事裁判文书而扩张至被告自认材料、纪律处分或自律管理措施证明。换言之，证券虚假陈述代表人诉讼的起诉前置程序除行政处罚/刑事制裁之外，交易所进行纪律处分或采取自律管理措施也被包含在其中，被告自认其存在虚假陈述行为的，甚至无需前置程序。这一规则无疑对起诉前置程序的基本制度进行了突破，但从司法解释的适用范围来看，这一突破尚仅局限于代表人诉讼的情形中，其是否可推广适用于非代表人诉讼的证券虚假陈述责任纠纷仍是一个未知数。
三
起诉前置程序存废的未来走向及待解决问题
由前述关于证券虚假陈述起诉前置程序制度的起源及发展动向可见，迄今为止，在规范角度，《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》仍然是证券虚假陈述责任纠纷中对司法裁判具有约束力的司法解释，最高人民法院于最新的再审裁定中仍然坚持证券虚假陈述民事赔偿纠纷的提起需先经行政处罚/刑事制裁的起诉前置程序制度。对于债券虚假陈述责任纠纷，《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》提到起诉前置程序制度的取消。在证券虚假陈述代表人诉讼的情境下，最高人民法院于弱化了起诉前置程序的要求，在原告可以提供被告自认材料的情况下甚至可以无需前置程序，但这一规则可否推广至非债券及代表人诉讼情况下的证券虚假陈述责任纠纷尚无定论。
不过，从制度发展的整个过程来看，最高人民法院关于起诉前置程序是持弱化限制、取消要求的基本态度的，相信随着新兴判例的出现以及旧有规定的修改，在可见的将来，起诉前置程序在虚假陈述民事纠纷中的法律定位，将从“起诉条件”转化为“证据内容”。换言之，虚假陈述行为人已受到的行政处罚或刑事制裁将成为原告举证证明被告存在虚假陈述行为且虚假陈述行为具有重大性的证据之一，但不会成为对上述事项进行举证的唯一证据。原告通过提交交易所纪律处分决定、交易所采取自律管理措施的证明、被告自认材料或其他证据足以初步证明被告存在虚假陈述行为且虚假陈述行为具有重大性的，人民法院即应对案件进行实质审理。
当然，在上述制度展望之下，亦将有诸多新的问题出现，举例而言，人民法院在行政机关未作出行政处罚决定前，通过什么标准来认定虚假陈述行为的重大性？人民法院与行政机关针对同一行为所作出之认定不一致时应如何应对？行政机关认为被告之行为不构成虚假陈述行为或不具有重大性因而未出具处罚决定时，人民法院判决被告承担虚假陈述民事责任是否有利于证券市场的健康发展？是否会引发滥诉情形？在行政处罚、刑事制裁不再是起诉前置程序的前提下，证券虚假陈述责任纠纷案件的诉讼时效应从何时起算？制度变化是否反而会提升被侵权的投资者的起诉难度与举证难度？
在主流观点均认为起诉前置条件是对投资者诉权的剥夺及阻碍的情况下，我们是否需审慎地对起诉前置程序的制度利弊重新进行分析？从宏观角度的证监会-人民法院权力配置、人民法院审判资源的合理分配到微观角度当事人提起诉讼的意愿及难度，从诉讼法角度的当事人证明责任的分配到实体法角度的重大性要件的认定、诉讼时效的认定，起诉前置程序的存与废都将对证券虚假陈述责任纠纷的诉讼样态产生颠覆性的影响，上述利弊分析的结果，恐怕需在虚假陈述司法解释经过一轮大修之后，方可得到答案。
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脚注：
[1] 参见贾玮：《<关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知>的内容和理解》，载于《法律适用》2002年第2期。
[2]参见最高人民法院民事审判第二庭：《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述案件司法解释的理解与适用》，人民法院出版社，2015年9月第2版，第215页。
[3] 参见最高人民法院民事审判第二庭：《<全国法院民商事审判工作会议纪要>理解与适用》，人民法院出版社，2019年12月第1版，第448页。
[4] 参见汤欣、张然然：《虚假陈述民事诉讼中宜对信息披露“重大性”作细分审查》，《证券法苑》第二十八卷，第254-265页。
[5] 参见最高人民法院民事审判第二庭：《关于审理证券市场虚假陈述案件司法解释的理解与适用》，人民法院出版社，2015年9月第2版，第215页。
[6] 参见杜万华 、最高人民法院民事审判第一庭：《民事审判指导与参考》 2015年第4辑，人民法院出版社，2016年6月，第73页。
本文作者
马捷
合伙人
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业务领域：争议解决
地高院的一二审案件，涉及资管、债券、两融、股权、建工、涉外纠纷等诸多领域。
宋滕昊
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陈依漫
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