全面实行股票发行注册制制度规则发布实施

2023年2月17日，中国证监会发布全面实行股票发行注册制相关制度规则，自公布之日起施行。证券交易所、全国股转公司、中国结算、中证金融、证券业协会配套制度规则同步发布实施。

全面实行注册制是涉及资本市场全局的重大改革。在各方共同努力下，科创板、创业板和北交所试点注册制总体上是成功的，主要制度规则经受住了市场检验，改革成效得到了市场认可。这次全面实行注册制制度规则的发布实施，标志着注册制的制度安排基本定型，标志着注册制推广到全市场和各类公开发行股票行为，在中国资本市场改革发展进程中具有里程碑意义。

此次发布的制度规则共165部，其中证监会发布的制度规则57部，证券交易所、全国股转公司、中国结算等发布的配套制度规则108部。内容涵盖发行条件、注册程序、保荐承销、重大资产重组、监管执法、投资者保护等各个方面。主要内容包括：一是精简优化发行上市条件。坚持以信息披露为核心，将核准制下的发行条件尽可能转化为信息披露要求。各市场板块设置多元包容的上市条件。二是完善审核注册程序。坚持证券交易所审核和证监会注册各有侧重、相互衔接的基本架构，进一步明晰证券交易所和证监会的职责分工，提高审核注册效率和可预期性。证券交易所审核过程中发现重大敏感事项、重大无先例情况、重大舆情、重大违法线索的，及时向证监会请示报告。证监会同步关注发行人是否符合国家产业政策和板块定位。同时，取消证监会发行审核委员会和上市公司并购重组审核委员会。三是优化发行承销制度。对新股发行价格、规模等不设任何行政性限制，完善以机构投资者为参与主体的询价、定价、配售等机制。四是完善上市公司重大资产重组制度。各市场板块上市公司发行股份购买资产统一实行注册制，完善重组认定标准和定价机制，强化对重组活动的事中事后监管。五是强化监管执法和投资者保护。依法从严打击证券发行、保荐承销等过程中的违法行为。细化责令回购制度安排。此外，全国股转公司注册制有关安排与证券交易所总体一致，并基于中小企业特点作出差异化安排。

证监会党委和中央纪委国家监委驻证监会纪检监察组将以强有力监督打造廉洁的注册制。在制度规则层面，健全覆盖发行、上市、再融资、并购重组、退市、监管执法等各环节全流程的监督制约机制，强化关键岗位人员廉政风险防范，加强行业廉洁从业监管。完善对证券交易所、全国股转公司的抵近式监督和对发行审核注册的嵌入式监督，对资本市场领域腐败“零容忍”，持之以恒正风肃纪。

全面实行注册制制度规则公开征求意见期间，证监会通过邮件、信函、网络留言等多种渠道广泛听取市场机构、专家学者、社会公众等方面的意见建议。证监会对社会各界提出的意见建议高度重视，逐日汇总整理，逐条认真研究。截至2月16日，共收到意见447条，采纳89条，主要涉及加大违法违规行为惩戒力度、明确独立财务顾问的履职范围、完善非上市公众公司控股股东和实际控制人在重大资产重组中的法律责任规定等方面。未采纳的意见中，有的属于操作层面的问题，将在具体工作中予以落实；有的属于规则理解问题，将通过宣传解读、行业培训等方式予以明确；有的存在较大争议，需要进一步研究论证；还有的缺乏上位法依据，已在相关立法说明中做了解释。

中国证券监督管理委员会

欺诈发行上市股票责令回购实施办法（试行）

中国证券监督管理委员会令第216号

《欺诈发行上市股票责令回购实施办法（试行）》已经2022年4月28日中国证券监督管理委员会2022年第3次委务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。

中国证券监督管理委员会主席：易会满

2023年2月17日

附件1：欺诈发行上市股票责令回购实施办法（试行）

附件2：关于《欺诈发行上市股票责令回购实施办法（试行）》的立法说明

欺诈发行上市股票责令回购实施办法（试行）（2022年4月28日中国证券监督管理委员会第3次委务会议审议通过）

第一条为了规范股票发行相关活动，保护投资者合法权益和社会公共利益，根据《中华人民共和国证券法》及相关法律法规，制定本办法。

第二条 股票的发行人在招股说明书等证券发行文件中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容，已经发行并上市的，中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）可以依法责令发行人回购欺诈发行的股票，或者责令负有责任的控股股东、实际控制人买回股票（以下统称回购），但发行人和负有责任的控股股东、实际控制人明显不具备回购能力，或者存在其他不适合采取责令回购措施情形的除外。

第三条 发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人按照中国证监会的决定回购欺诈发行的股票的，应当向自本次发行至欺诈发行揭露日或者更正日期间买入欺诈发行的股票，且在回购时仍然持有股票的投资者发出要约。

下列股票不得纳入回购范围：

（一）对欺诈发行负有责任的发行人的董事、监事、高级管理人员、控股股东、实际控制人持有的股票；

（二）对欺诈发行负有责任的证券公司因包销买入的股票；

（三）投资者知悉或者应当知悉发行人在证券发行文件中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容后买入的股票。

第四条 发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人回购股票的，应当以基准价格回购。投资者买入股票价格高于基准价格的，以买入股票价格作为回购价格。

发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人在证券发行文件中承诺的回购价格高于前款规定的价格的，应当以承诺的价格回购。

本办法所称的揭露日、更正日与基准价格，参照《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》确定。投资者买入价格，按照该投资者买入股票的平均价格确定。

第五条 中国证监会认定发行人构成欺诈发行并作出责令回购决定的，应当查明事实情况，听取发行人或者其控股股东、实际控制人等相关当事人的陈述、申辩，并经中国证监会主要负责人批准，制作责令回购决定书。

责令回购决定书应当包括回购方案的制定期限、回购对象范围、回购股份数量、发行人和负有责任的控股股东、实际控制人各自需要承担的回购股份比例、回购价格或者价格确定方式等内容。

第六条 中国证监会作出责令回购决定的，证券交易所可以按照业务规则对发行人股票实施停牌。

对有证据证明已经或者可能转移或者隐匿违法资金等涉案财产的，中国证监会可以依法予以冻结、查封。

第七条 发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人被采取责令回购措施的，应当在收到责令回购决定书后二个交易日内披露有关信息，并在责令回购决定书要求的期限内，根据本办法规定及责令回购决定书的要求制定股票回购方案。

发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人可以委托依照法律、行政法规或者中国证监会规定设立的投资者保护机构（以下简称投资者保护机构），协助制定、实施股票回购方案。

第八条 股票回购方案应当包含以下内容：

（一）拟回购股票的对象范围；

（二）可能回购的最大股票数量和占公司总股本的比例；

（三）回购价格和可能涉及的最高资金总额；

（四）回购股票的资金来源、资金到位期限；

（五）根据责令回购决定书确定的回购比例，发行人和负有责任的控股股东、实际控制人各自需要承担的回购资金数额；

（六）投资者开始申报时间和结束申报的时间，且申报期不得少于十五日；

（七）回购股票的实施程序；

（八）中国证监会要求的其他内容。

第九条 发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人应当在制定股票回购方案后二个交易日内公告，向中国证监会和证券交易所报送股票回购方案，并按照方案发出回购要约。

股票回购方案不符合本办法规定或者责令回购决定书要求的，中国证监会可以要求发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人重新制定。

第十条证券交易所、证券登记结算机构、投资者保护机构应当为发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人制定、实施回购方案提供数据查询、交易过户、清算交收和其他必要的协助，并配合相关机构执行责令回购决定。

第十一条 发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人应当在股票回购方案实施完毕后二个交易日内，公告回购方案的实施情况，并向中国证监会报告。

发行人实施回购的，应当自股票回购方案实施完毕之日起十日内注销其回购的股票。

第十二条 中国证监会依法对股票回购方案的制定和实施进行监督指导。

第十三条 发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人不服责令回购决定的，可以在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，但复议或者诉讼期间责令回购决定不停止执行。

发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人履行责令回购决定，主动消除或者减轻欺诈发行行为危害后果的，中国证监会依法对其从轻或者减轻行政处罚。

第十四条 发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人拒不按照责令回购决定制定股票回购方案的，投资者可以依据责令回购决定确定的回购对象范围、回购价格等向人民法院提起民事诉讼，要求履行回购义务。

投资者对发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人制定的股票回购方案有争议，或者要求发行人及负有责任的控股股东、实际控制人按照股票回购方案履行回购义务的，可以依法向人民法院提起民事诉讼，并可以在取得生效判决、裁定后申请强制执行。

第十五条发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人按照本办法规定回购股票的，不适用《中华人民共和国证券法》第四十四条的规定和《上市公司收购管理办法》《上市公司股份回购规则》的规定。

第十六条 本办法自公布之日起施行。

关于《欺诈发行上市股票责令回购实施办法（试行）》的立法说明

为保护投资者合法权益，维护证券市场秩序，根据《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）第二十四条有关责令回购的规定，我会起草了《欺诈发行上市股票责令回购实施办法（试行）》（以下简称《责令回购办法》）。现将有关情况说明如下：

一、立法背景

欺诈发行责令回购是设立科创板并试点注册制改革时探索创立、《证券法》正式确立的一项重要制度，对于维护证券市场秩序、保护投资者合法权益具有重要意义。《证券法》第二十四条第二款规定“股票的发行人在招股说明书等证券发行文件中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容，已经发行并上市的，国务院证券监督管理机构可以责令发行人回购证券，或者责令负有责任的控股股东、实际控制人买回证券。”由于《证券法》规定比较原则，有必要出台《责令回购办法》，明确具体的实施安排，保障责令回购制度能够落地。为此，我会对责令回购涉及的相关问题作了深入研究，并通过公开征求意见、召开专家座谈会、书面征求有关部门意见等方式广泛听取了各方意见建议，在此基础上形成了《责令回购办法》。

二、《责令回购办法》的主要内容

《责令回购办法》共十六条，主要内容如下：

（一）关于责令回购措施的适用范围

《责令回购办法》规定，股票发行人在招股说明书等证券发行文件中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容，已经发行并上市的，中国证监会可以采取责令回购措施，但发行人和负有责任的控股股东、实际控制人明显不具备回购的能力，或者存在其他不适合采取责令回购措施情形的除外。

（二）关于回购对象

回购对象为本次欺诈发行至揭露日或者更正日期间买入股票，且在回购方案实施时仍然持有股票的投资者。有关揭露日与更正日，参照最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的相关规定确定。同时，《责令回购办法》规定了三类股票不得被纳入回购范围：一是对欺诈负有责任的董监高、控股股东、实际控制人等持有的股票；二是对欺诈发行负有责任的承销商因包销买入的股票；三是投资者知悉或者应当知悉发行人在证券发行文件中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容后买入的股票。

（三）关于回购价格

一是发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人回购股票的，应当以基准价格回购；投资者买入股票价格高于基准价格的，以买入股票价格作为回购价格。有关基准价格的计算方法，参照《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》确定。二是发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人在证券发行文件中承诺的回购价格高于前述价格的，应当以承诺的价格回购股票。

（四）关于回购程序、方式和回购后股票的处理

一是中国证监会作出责令回购决定后，发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人应当在决定书要求的期限内制定回购方案，并在制定方案后二个交易日内向符合条件的投资者发出回购要约。二是发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人可以委托投资者保护机构协助制定、实施股票回购方案。三是证券交易所、证券登记结算机构、投资者保护机构应当为发行人等制定和实施股票回购方案提供必要协助，并积极配合责令回购决定的执行。四是发行人实施回购的，应当自股票回购方案实施完毕之日起十日内注销其回购的股票。发行人的控股股东、实际控制人买回股票的，可以自行予以处理，《责令回购办法》不作限制。

（五）关于冻结查封措施

为防范相关责任主体转移资金、逃避责任，《责令回购办法》规定，对有证据证明相关责任主体已经或者可能转移或者隐匿违法资金等涉案财产的，中国证监会可以依法予以冻结、查封。

（六）关于责令回购措施的强制执行

发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人不按照责令回购决定制定股票回购方案，制定方案后拒不实施，或者投资者对方案内容有异议的，投资者可以依法提起民事诉讼，并可在取得生效民事判决、裁定后向人民法院申请强制执行。

三、公众意见及采纳情况

公开征求意见期间，共收到意见建议116条，在认真研究基础上作了吸收采纳，主要情况如下：

（一）关于适用情形

有意见提出，征求意见稿没有规定责令回购措施的适用情形，实际执行中不好把握，建议予以明确。经研究，发行人等责任主体具有回购能力，是责令回购措施能够落地实施的一个必要条件。为此，《责令回购办法》在原则规定中国证监会可以采取责令回购措施的同时，明确发行人和负有责任的控股股东、实际控制人明显不具备回购的能力，或者存在其他不适合采取责令回购措施情形的，中国证监会不再采取责令回购措施。

（二）关于回购价格

有意见提出，征求意见稿以揭露日或者更正日前的市场交易价格为回购价格，极端情况下回购价格可能畸高，不合理地增加责令回购措施的实施难度。另外，如投资者因责令回购获得的金额远大于自身损失，在公平性上也容易受到质疑，建议借鉴虚假陈述民事赔偿司法解释的相关规定，以欺诈发行揭露日或更正日后的市场交易价格为回购价格。经研究，责令回购措施实质上是一项由监管机构主导的民事损害救济制度，回购价格的确定逻辑宜与虚假陈述民事赔偿司法解释规定的损失计算逻辑大体保持一致。为此，参照虚假陈述民事赔偿司法解释，调整了《责令回购办法》中有关回购价格的规定，明确相关责任主体应当以基准价格实施回购。需要说明的，责令回购是在虚假陈述民事赔偿诉讼程序之外，为投资者提供的另外一种民事救济渠道。投资者通过责令回购未能完全弥补损失的，还可以通过提起民事诉讼等方式寻求赔偿。

（三）关于股票停牌

有意见提出，建议增加有关对发行人股票实施停牌的规定，以便于确定回购价格和回购对象范围。经研究，责令回购在发行人股票停牌状态下更容易实施，有助于更好保护投资者利益，维护市场秩序。因此，采纳该意见，在《责令回购办法》中增加规定，中国证监会作出责令回购决定的，证券交易所可以按照业务规则对发行人股票实施停牌。

（四）关于回购后股票的处理

有意见提出，建议明确发行人回购股票后的处理方式，如注销或者转让等。经研究，鉴于股票回购后必然面临如何处理的问题，为避免实践中对责令回购股票的处理产生争议，在《责令回购办法》第十一条中增加了一款，明确发行人回购股票的，应当自回购方案实施完毕之日起十日内注销其回购的股票。

（五）关于冻结、查封措施

有意见提出，建议增加规定，中国证监会作出责令回购决定的，可以采取冻结、查封措施，避免发行人或者负有责任的控股股东、实际控制人转移资金，逃避责任。经研究，冻结涉案财产或者查封重要证据，是责令回购措施能够落地的关键，因此采纳该意见，在《责令回购办法》第六条中增加了相关内容。

（六）关于责令回购措施的强制执行

有意见提出，建议在《责令回购办法》中对强制执行作出规定，确保责令回购措施能够在实践中得到执行。经研究，为确保责令回购措施在制度上能够形成“闭环，在《责令回购办法》第十四条对责令回购措施的强制执行作了明确规定。

（七）关于责令回购是否会导致退市

有意见提出，建议明确责令回购是否会导致发行人退市。经研究，在欺诈发行责令回购实施过程中，上市公司触及退市标准的，应依规退市。鉴于退市情形在证券交易所上市规则中已有明确规定，因此未在《责令回购办法》中作重复规定。

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